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强制执行立法的必要性
发布者:admin 发布时间:2013/11/12 17:59:40 阅读:2728

作者:梅县人民法院  黄福中

 

    内容摘要:随着社会主义市场经济体制的建立和发展,民事、经济纠纷执行案件大量增加,执行工作的重要性日益突出。而多年来,民事、经济纠纷案件执行难一直是困扰人民法院工作的老大难问题。单位和公民个人的财产状况越来越复杂多样,特别是现代金融、贸易体制的确立,客观上又使资金、财产转移简便快捷。如果说在民事诉讼法制定和颁布初期,立法者囿于当时计划经济体制的社会历史条件的局限尚不可避免,那么,上述情况发生了深刻的变化后,调整执行关系的法律规范主要仍然还一直沿用民事诉讼法,竟无视时代的发展变化和司法实践的需要,则反映了立法者的考虑不周。尽管以后最高法院陆续出台许多司法解释,弥补了某些缺陷,解决了当前不少问题,甚至发挥过不少重大作用,但是,执行实践中适用法律还存在诸多不便。执行工作中许多事项无法可依或有法难依,以及许多行之有效的执行措施于法无据等矛盾仍然存在,使执行工作长期陷于被动的局面,而我们是社会主义法治的国家,实行依法治国方针,立法处于源头地位,首先是有法可依,然后才能实行有法必依、执法必严和违法必究。为此,强制执行立法终因执行问题日益突出而彰显其研究和探讨的必要。

关键词:现状    必要性     可行性

一、   我国执行工作的现状

执行难、难执行多年来困扰人民法院,执行难的问题被写进了党的十六大报告,引起全党、全社会的重视,1999年以来,中央及最高院就解决执行难问题下发了一系列文件,各级人民法院做出了加强执行工作的若干规定和破解执行难的具体工作措施。各级部门经过这些年的不断努力,从总体上说是成绩巨大,问题不小,前途光明,道路曲折。存在的重要问题是“执行难”。[1]对于什么是执行难,社会上还有着不同的理解,不少人认为执行难就是执行机构和执行人员未能按生效法律的内容执行到位,未能全部实现执行申请人的要求,因而被戏称为“天下第一难”。其实这个理解是不正确的,把生效法律文书未能全部实现的责任全部推给执行机构和人员是不合理的、不公平的。公正地说,出现执行难的原因很多,至少有四个,一是被申请执行人确实没有履行能力,执行申请人当初未能很好考察(查清)被申请执行人的经济状况,也有失察责任;二是执行立法不到位和被申请执行人法制观念淡薄,多方逃避应履行的义务,从而成为“老赖”;三是有关单位和个人的干涉,是地方保护主义和部门保护主义作祟;四是执行机构和执行人员执行不力,是执行的不作为和乱作为。在这四个原因中,只有第四人才是人民法院执行机构和执行人员对执行难应负的责任。当然执行机构及其人员在提高执行工作认识和能力后,对于克服形成执行难的其他原因,也会起到良好的作用。

对于执行难应当有科学的定义,才能是非清晰,责任明确,从而有利于克服执行难。我认为,所谓执行难是指生效法律文书确定内容的实现,执行机构和执行人员能够做到或者经过努力能够做到,而不认真执行的状态。执行法院在这方面负有重大责任,必须真正负责,认真执行,千方百计地完成执行任务。

总之,解决执行难的问题是一个系统工程,是一个长期而艰巨的任务,其根本出路在于强制执行制度的改革和完善。可以期望,通过我们的共同努力,一定能够解决困扰我国执行工作的执行难的问题,使执行工作走出困境,步入坦途,为依法治国,建设社会主义法制国家的宏伟事业做出应有的贡献。

二、我国强制执行立法的现状

   强制执行制度是人民法院按照执行根据,运用国家强制力,依照法定程序,迫使被申请执行人实现生效法律文书所定权利的一种司法制度,是我国司法制度的重要组成部分。[2]然而,在司法实践中始终存在着强制执行难的一对矛盾,即一方面法院的判决不能被当事人自觉履行,当事人申请强制执行的数量迅速增加;另一方面,大量的执行案件得不到执行,强制执行无法实现。这一矛盾由小变大,逐步激化,给整个的司法活动带来了消极的影响,使人民法院的执行工作在一定程度上呈现疲软,在一些地方甚至瘫痪的状态;同时也就不可避免地形成了强制执行工作难的问题具体问题如下:

(一)强制执行案件久拖不决。

在司法实践中,对于已生效的法律文书,一方当事人申请强制执行而某些法院的执行人员往往以各种借口或制造托词,如过分强调执行义务人的经济困难,以法律规定应当保留被执行人及其所扶养家属中的生活必须费用等为由,消极地不予执行或拖延执行。

(二)隐匿、转移财产。

被执行人在采取强制执行措施之前,已经将财产隐匿,转移或变卖,或者被执行人为逃避强制执行而躲藏起来,或者搞所谓的假破产,致使强制执行无法进行。

(三)暴力阻挠执行。

在法院进行强制执行过程中,被执行人以暴力阻挠执行员实施强制执行措施,如威胁、围攻甚至殴打执行人员,使强制执行难以进行。

(四)消极对待委托执行。

在各种执行难的案件中,委托执行可以算作是最为典型的一种,由于执行的是外地法院委托的案件,是针对本地当事人的财产,因此,法院往往从本地的利益出发,以人手少、困难多、或者判决书有错误为由不予执行或拖延执行,有些法院甚至自行中止或终结执行,造成委托执行的成功率极低。

(五)拒不协助执行。

协助执行是指实施强制执行措施的人民法院,通知有关单位或者个人协助执行生效法律文书所确定内容的一种方式。由于协助执行往往需要诸如银行、信用合作社、办理财产权证照转移手续的单位及被执行人所在单位和公民个人的协助,所以常常成为执行难的因素,如有的银行给法院出具假的查询资料,有的信用合作社千方百计地阻挠法院进行查询、冻结,也有的单位给被执行人通风报信、转移财产逃避法院的强制执行。

当前执行难是我国久治不愈的痼疾,遭到广大当事人和社会大众的非议,是必须尽快解决的社会问题。形成执行难的原因固然很多,但执行立法不到位不能不说是一个首要的原因。我国并没有关于强制执行的独立法律,有关执行程序的内容,是“附属”于我国的民事诉讼法,“附带”加以规定。我国民事诉讼法共有四编,其中的第三编是执行程序,是为四分之一的一编,但实际上只有34个条文,占全法268个条文的极小比例。在其他各编中,几乎没有关于执行工作的内容。这样就使强制执行的许多问题无法规定,使执行程序极不完善。更为错误的是将两个根本不同的法律,硬行规定在一部法律中,形成立法事务中的“拉郎配”,造成极大的不良后果。

    强制执行法和民事诉讼法虽然同为民事程序法,但在性质、任务、程序、制度、措施和基本原则等许多方面,是根本不同的,简单说,民事诉讼法是解决当事人争议,确认当事人合法权益的;而强制执行法则是实现当事人合法权益的,是动真格的工作,当事人更为重视。从民事程序法的作用分析,从确认权益与实现权益的角度考虑,强制执行法占了“半边天”,担负了重要而又艰巨的任务。但是在我国的立法中却长期被忽视,使强制执行法附属于民事诉讼法中,从而助长了执行难问题的形成,抑制了执行难问题的解决。形成执行难的和克服执行难的原因固然很多,但强制执行的立法滞后,应当说是重要、首要的原因。

    三、我国强制执行立法的必要性

    强制执行工作是重要的司法行政工作,强制执行法是主要的程序法,与民事诉讼法一起,成为民事程序法的支柱。民事程序法很多,彼此支持、制约,作为上层建筑,保护和促进生产的发展、经济的繁荣。我认为我国积几十年的经验,在预防和解决民事纠纷的工作中,已形成了民事程序法的系统工程,起到巨大的良好作用。这个系统工程由六个部门法组成,这就是公证法、调解法、仲裁法、诉讼法、执行法、破产法,在系统论、控制论和运筹学的指引下,形成一个巨大而重要的系统工程。这个系统工程的作用之一是与民事实体法配合,共同作用于经济基础,发挥重要的上层建筑作用。这些作用表现在两个方面,一是确认争议当事人合法权益,另一是实现争议当事人的合法权益。保障实现争议当事人合法权益的是执行法,而其它法律都是确认争议当事人合法权益的。由此可见,执行法或强制执行法起到“半边天”的强大作用,地位十分重要,制定独立的强制执行法亦十分必要,主要理由如下:

第一,执行内容极为广泛,已难以为民事诉讼法所调整。最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》(下称《执行规定》)第二条规定,作为执行依据的法律文书,有法院裁判法律文书如民事判决、裁定、调解书,行政判决、裁定书,刑事附带民事判决、裁定、调解书,有行政机关依法作出的法律文书如行政处罚决定书、行政处理决定书,有仲裁机构依法作出的仲裁裁决和调解书,有公证机关依法赋予强制执行效力的关于追偿债款、物品的公证债权文书,以及经人民法院裁定承认其效力的外国法院作出的判决、裁定书,国外仲裁机构作出的仲裁裁决等。可见,强制执行不仅与审判相联系,还涉及行政行为、仲裁、公证、国际司法协助等领域,对于如此庞大而又复杂的执行法律关系的调整,民事诉讼法执行程序就显得提襟见肘。[3]

    第二,执行程序寄居于民事诉讼法的立法例,不能有效体现强制执行的特有性原则。民事诉讼程序体现的是国家审判权,是确定民事权利义务的程序。就审判工作来说,它具有被动性,裁判的前提是通过一系列庭审活动逐步明确的。而强制执行体现的则是国家的执行权,是实现民事权利义务和其他权利义务的程序。执行工作具有主动性、对抗性,执行的前提必须是生效的法律文书。因此,两者是有本质区别的,民事诉讼法的某些基本原则和制度不能适用于执行程序,例如,民事诉讼法强调调解原则,而执行程序则不能适用调解;民事诉讼强调双方当事人地位平等,而执行程序则强调保护债权人、强制债务人履行义务;民事诉讼强调谁主张谁举证,执行程序则由被执行人负有申报财产的义务。显然,强制执行特有性原则只能通过单独立法才能得以有效体现。

    第三,现行执行程序存在疏漏,严重影响执行的法律功能在实践中的有效发挥。尽管目前执行制度已经构成一个较为相对完整的体系,但由于现行执行制度中有些条款没有设置与之衔接照应的责任条款,具体操作起来缺乏慎密的保障措施,使执行制度的功效大大折扣。我们知道,执行难在很大程度上体现在被执行财产难查这一方面,案件执行往往大半功夫花在财产调查这一环节。《执行规定》第28条虽作出了强制性的规定,由被执行人负责申报财产,但在实际申报时被执行人往往不作完全或真实的报告,违背申报义务者居多。即使后来通过执行员一番斗智斗勇查到了财产,除执行该财产外,被执行人一般不会受到处罚或承担严重的法律后果。面对法律不全带来的窘境,法院在寻求对策方面,多半从提高执行员素质上着眼。而对被执行人员不作为的消极行为所蕴含的“非暴力”抗拒阻碍,至今尚未规定相应的法律责任。如果对于法律明确确定了的权利义务的实现,可以任凭被执行人去兜圈子,那么,法律就会显得苍白无力。正是立法真空的存在,许多被执行人有能力却故意拖延法律义务的履行,看中的也就是这一点。

    第四,司法解释过滥或滥用,不符合社会主义法制统一性要求。司法解释虽然可以弥补执行立法的不足。但是,这些法外之法,难以为广大群众,尤其是社会法律工作者所了解,其本身也难以统一发挥法的约束和劝导作用。随着大量的附属司法解释的出台,由于在体系结构上缺乏一个完整的归纳,其内容不便于执行人员全面而完整地掌握。又因为在具体适用时既要引用法律条文又要引用司法解释,结构零乱,很不规范。还有一些地方法院出于执行工作改革的需要,存在法官任意解释法律的倾向,滥用、乱用执行措施,且其严厉程度与法律并无二致。上述种种情况,严重影响到社会主义法制统一实施。因此,类似这样的强制执行措施,必须只能由法律作出统一的规定,由法律调整,司法解释和法官的任意解释,不能成为或长久成为执行的法律的依据。

    第五,执行从民事诉讼中分离出来,有利于法律资源科学配置。针对执行实践中出现的新情况、新问题,最高法院在广泛调查研究的基础上,相继出台了大量的司法解释,极大地丰富了民事执行程序内容,已经初步形成独具特色的执行制度体系,且有其所调整的明确的特定的社会关系领域。如果仍然把执行程序和审判程序这两种不同性质的问题硬拉到一起,则不利于在案件审理和案件执行之间形成合理的、科学的法律资源配置。因此,这也决定了必须把由国家强制力保证执行、实现民事权利义务和其他权利义务视为一种特定的社会关系,创建一个新的综合性,并能指导执行工作的法律规范。

    四、制定强制执行法的可行性

鉴于“执行难”的久治不愈和执行立法上的诸多缺陷,以及对外国强制执行法律制度的借鉴,单独制定强制执行法不仅是人们千呼万唤的盼望,其也有很强的可行性,理由如下

第一、市场经济的建立和发展以及法治观念的培植,为强制执行制度的发展创造了前所未有的历史机遇。首先,依法治国基本方略为强制执行制度改革的启动和发展奠定了基础。依法治国所实现的是从人治向法治的转变,社会各个领域期待法治的介入。正是这种由传统社会向现代社会过渡的结构性变革,社会法制化管理真正从单纯理论口号转变为立法行为,在总体设计上提出了法制改革应适应法治化发展进程的基本思路。强制执行作为国家一项重要的司法制度,将必然伴随社会主义民主与政治建设和法制建设的发展而发展。其次,市场经济的建立和发展又是社会主义法制形成与发展的现实的经济动因。市场经济是民商法治经济,主要依靠民商事法律手段来维系、来保障。在日益扩大和竞争激烈的市场经济大潮中,利益主体日趋多元,各种矛盾冲突日趋增多,带来的各种问题已有较为集中的反映。作为与市场经济有着内在的、不可或缺的执行法律关系,以其自身特殊的职能作用参与调整社会信用关系、商品交易安全、经济关系协作等各种社会利益冲突已成为了现实的可能。再次,随着社会和公民的法治承受能力的提高,对强制执行制度的司法广泛介入也容易得到社会的理解和普遍认同。经过近十几年的法制建设过程,在很大程度改变了人们对法律的认识,对于执行生效的法律文书及法院为此而采取的有关强制措施大都可以理解、尊重直至接受。

第二,是理论上的支持。执行在广义上包括刑事执行、民事执行和行政执行,狭义上的执行则专指民事执行,即强制执行。按照我国现行法律规定,强制执行的范围包括发生法律效力的民事判决、裁定和调解书,刑事判决、裁定中的财产部分和法律规定由人民法院执行的经公证赋予强制执行效力的债权文书、仲裁裁决等。强制执行权区别于严格意义上的审判权,其法律关系、权利义务主体、权利内容均与审判权有着性质和内容上的不同。[4]对于强制执行权的理解和认识,理论界尚为形成共识。但均认同强制执行权与严格意义上的审判权有着诸多区别,具有确定性、命令性和强制性的特点。

第三、司法执行工作经过长期实践,已积累丰富的经验,具有理论和实践基础。一是针对司法实践中存在的问题,最高人民法院作了许多司法解释,并已经过不同时间、不同程度的司法实践的反复检验,其中的缺陷与不足问题以及它的症结所在,已经有了较为充分的显露,为立法提供了丰富的经验。二是现行强制执行制度并非全部过时或不适用,有些执行制度不但过去适用,现在适用,在相当长的一个阶段仍然是适用的,如最高人民法院《执行规定》,对民事执行程序进行了科学的完善,在一定程度上讲,是强制执行法的“雏型”,是强制执行法的前身,可以说,这是立法的第一手极为有价值的资料。三是广大法学专家、法律工作者对强制执行制度进行了多年认真的研究,作了许多有益的探索,已有不少的研究成果和重大突破,在宏观和微观上提出了许多宝贵意见和合理的建议,这些都是有利条件。

第四,在立法体例上,国际上已有可供借鉴的立法先例。立法必须按照中国国情,并具有中国特色这一原则而进行,这是任何时候都不可忽视的前提条件。随着我国加入WTO组织,我国已进入国际大市场,成为世界经济的组成部份。立法应顺潮流而动,尽可能吸收国外法文化中的精华,已是我国立法工作的基本经验之一,对于强制执行制度的立法亦应如此。目前,比利时、奥地利、日本等大陆法系国家以及我国台湾地区均将强制执行法从民事诉讼法中分离出来,独立为法典,为我国《强制执行法》的制定提供了先例和可以借鉴的经验。未制定单行法的国家,有的将强制执行编入民事诉讼法,有的列入破产法内,虽未单行立法,但在内容、体系和规范性上,远比我国现行《民事诉讼法》的内容要严谨、完备和规范。在这一问题上,我们应当根据执行理论和实际需要,把国际上反映立法、司法活动的共同规律,予以借鉴、吸收,而这样做绝非照搬和盲从外国的立法。

第五,从立法技术上讲,我国《民事诉讼法》仅4268条的内容。总体上看,现有的执行程序内容已占一定比例,全面的补充、修改和完善,将使执行程序在内容上大量增加,将造成《民事诉讼法》在篇幅上的比例失调,不符合立法技术要求。如果不增加较大篇幅,现有容量难以涵盖执行程序浩繁的法律规范。

第六,制定、颁行《强制执行法》法典,在社会主义初级阶段市场经济初创和发展时期,特别是执行工作面临的形状,显得尤为重要。“执行难”已不仅仅是法院面临的一项棘手工作,已经威胁到人民法院的司法权威、国家的法制统一和法律的尊严,以及建设社会主义法制国家的目标能否实现。制定《强制执行法》的社会意义,远远超过强化、规范执行工作和提高执行工作的社会地位、公众对执行的认知程度等立法本身的作用。

综上所述,强制执行法的制定,要进一步解放思想,在充分借鉴国外立法经验和吸收先进执行理论成果的基础上,确立符合我国国情的司法改革总体目标的执行理念和立法指导思想,以切实解决我国面临的执行困境,提供更为科学、有效的执行依据。制定强制执行法是执行工作实践的迫切需要,是改变执行工作被动状况的根本保证,也是规范执行秩序,提高执行工作水平的根本保证;制定强制执行法是人民法院执行工作自身改革发展的需要,是人民法院破解“执行难”的需要,是人民法院整合执行法律制度的需要;制定独立的强制执行法从世界范围看,是一种普通选择和发展趋势。[5]①制定强制执行法从实践方面看,调整的范围在迅速扩大,执行任务十分繁重,但立法却严重滞后,且漏洞较多,不能很好地规范执行活动,造成执行难;同时,强制执行法“寄居”在民事诉讼法中,不可能规定得详细且具体。②最高人民法院的司法解释和司法解释性文件居于法律的从属地位,其权威性和普遍约束力的程度较低。③亦导致各地法律在处理问题时对法律的理解不一致,适用不统一,也为地方保护主义和被执行人规避法律留下了可乘之机。因此亟须制定一部专门的、系统的、统一的、具体的、操作性强的强制执行法。



[1] 杨荣馨,法院执行理论和实务讲座《强制执行立法研究》,国家行政学院出版社。

[2] 刘春明,《我国强制执行制度的现状及对策 》,20051014发表于中国法院网。

[3] 黄正光,《强制执行单独立法势在必行 》,2007816发表于中国法院网。

[4] 许绍林 陈建珍,《单独制定强制执行法的必要性与可行性研究 》2011314发表于中国法院网。

[5] 党红霞 左杰,《强制执行立法的必要性》2011-3-26发表于西安市监潼区人民法院网。

 

 
 

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